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近日，一则大理市为修公路居然拆毁唐代古城墙的新闻引起社会一片哗然。很多人对大理市政府有关部门将部门利益凌驾于国家利益、国民利益至上，不惜以破坏不可再生的文物资源为代价，来为自己建立政绩的行为进行了谴责。令人更加无法接受的事实是，大理市刚刚曝出填平洱海情人湖修建高档别墅的丑闻，相关部门还在敷衍公众的质疑，至今没有拿出令人信服的处理结论，这边又发生肆意拆毁古城墙的暴行。人们在谴责、愤怒的同时，不禁要问：大理市有关部门为了所谓的“发展”，还要以多少不可再生的自然和人文资源为代价？难道对这种野蛮狂妄的破坏行为就只能听之任之吗？
依笔者之见，拆毁城墙已经不仅仅是惟经济利益是图的短视行为了，更是严重违反相关法律的违法行为，甚至是犯罪行为，有关责任人应该承担相应的法律责任。
大理是唐代南诏国和宋代大理国的都城，拥有66处不同级别的文物保护单位，是1982年国务院公布的第一批国家级历史文化名城之一。此次被破坏的古城墙属于1988年被大理白族自治州人民政府列为州级文物保护单位的龙首关遗址的一部分。也就是说，龙首关古城墙至少应该得到《文物保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》的保护。
《文物保护法》第17条规定，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。如因特殊情况确实需要在文物保护单位的保护范围内进行这些作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前征得上一级人民政府文物行政部门同意。该法第20条进一步规定，建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护；无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准。换句话说，在龙首关这一级别的文物保护单位保护范围内不是绝对不可以进行建设工程，也不是绝对不可以拆除，关键是需要经过相关文物部门的审批以及州和省级人民政府批准。
大理州人大于2007年根据《文物保护法》及相关法律，制定了《云南省大理白族自治州大理历史文化名城保护条例》。该条例第2条划定了大理名城的保护范围，其中大理古城是最核心的保护区域。条例第13条划定了大理古城的保护范围，龙首关处在古城的“环境协调区”，属古城保护范围之内。条例第34条规定，在古城内文物保护单位的建设控制地带新建或者改建建筑物的，须经文物行政管理部门审核同意后，再办理相关审批手续。在文物保护单位的建设控制地带新建建筑物尚且需要如此严格的审批程序，拆毁文物本身就更需要严格审批了。
据《中国青年报》4月19日报道，大理此次拆毁古城墙为的是扩建214国道，“在勘察路线时，文化部门提出在尽最大努力保持城墙完整性的前提下，公路走向最好选择在南城墙缺口处，且与西城墙保持50米的安全距离。”云南省文物局与大理规划部门批准和采纳了这个方案。然而，最终交通局的施工方案居然变成连破两道城墙，公路穿古城而过，严重破坏了龙首关遗址。对于这样重大的方案改动，交通局有关领导的解释是文化部门与交通部门在线路设计上的衔接有偏差。但这样的解释很难令人信服，因为报道称州文化局曾两次下达停工通知，云南省文物局对公路修建出具了专门的《考古评价书》，而且州文管所还请交通局工程师到现场作了详细说明。我们有理由相信，文物部门和交通部门其实有过充分的沟通，而且文物部门也做过制止违法施工的努力，是施工方为了赶进度、节省开支而擅自改动了施工线路，造成对龙首关遗址的永久性毁坏。
更重要的是，如果施工单位在施工过程中认为确实“无法绕开”龙首关，需要拆除其部分城墙的话，那就不仅需要获得文物部门的同意，重新办理各种审批手续，还需要报云南省政府批准。如果大理市交通局未经云南省政府批准，擅自决定拆除龙首关的部分城墙，那么，交通局负责人具有不可推卸的法律责任。如果交通局是在市政府主要领导的授意或纵容之下这么做的，那么该主要领导应承担错误决策的责任。
我国《刑法》第324条第2款规定：“故意损毁国家保护的名胜古迹，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”从客观方面说，龙首关碉楼及其城墙属于州级文物保护单位，被誉为大理历史文化名城“风花雪月”四大奇景之一的“上关花”。龙首关的完整性被破坏，就意味着大理历史文化名城的整体风貌遭到破坏，情节的严重性是显而易见的。从主观方面看，大理市交通局及其施工单位明知龙首关是州文物保护单位，城墙是其有机组成部分，在已经存在绕开龙首关城墙修建公路方案的情况下，擅自改变施工路线，刻意拆除了部分城墙，并且不顾文物部门两次下达的停工通知，继续施工，从而造成南城墙、西城墙和两道北城墙不同程度的损毁，面积超过1万平方米，属于故意破坏行为。从主体方面看，虽然该条款规定的犯罪主体为一般主体，不适用于单位犯罪，但对破坏文物古迹的单位负责人仍可科以相应的刑事责任。
除了刑事责任，相关责任方还应承担相应的行政责任。《文物保护法》第66条规定，擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业，或在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的，……由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。大理市交通局及其施工单位的施工方案虽然事先报文物部门和规划部门审批，但施工过程中擅自改变方案，实际上等于未经有关部门审批。其行为已经对龙首关遗址造成永久性破坏，应由大理州文物主管部门责令其改正，并视破坏情况处以相应罚款。
《云南省大理白族自治州大理历史文化名城保护条例》也规定了相关的法律责任。该条例第9条规定，名城保护范围内的建设用地和建设项目应当依法办理审批手续。第37条规定，违反本条例第9条规定的，由古城保护管理机构或者有关部门下达《违法用地和违法建设停工决定书》；逾期不停止施工的，查封施工设备、建筑材料、在建工程，处工程造价1％以上3％以下的罚款。相对于《文物保护法》“责令改正”的宽泛措施，大理地方条例规定的行政措施则更加直接和具体，工程造价1％至3％的处罚力度显然也要比50万以下的处罚大得多。现在绝大多数工程的造价都动辄上亿，50万元也许还抵不上施工单位耽误一天工期付出的代价。更有积极意义的是，该条例第43条还对国家机关工作人员擅自批准新建、改建项目，以及对审批许可事项监督不力等行为，规定由本人所在单位或者上级行政管理部门给予行政处分；若构成犯罪则依法追究刑事责任。
对于近年来各地不断曝出的为求经济发展而破坏文化遗产的行为，地方政府和司法机关多以相关法律法规不够明确具体或缺乏可操作性为由进行敷衍搪塞。客观地说，现有法律规定确有需要完善的地方，但不能成为有关部门有法不依的借口。龙首关是大理历史文化名城的有机组成部分，本可以成为大理可持续发展的重要人文资源，却成为当地政府某些决策者政绩工程的牺牲品。如果这样严重的违法行为不被追究行政甚至刑事责任，那将会有更多的文化遗产在“发展经济”的口号下灰飞烟灭。
作者系：中国人民大学法学院教授 文化遗产法研究所副所长 | 
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